扶貧委員會上周公布了一份名為《退休保障 前路共建》的諮詢文件，內含大量數據及對各種不同退休方案的精算推演，與其說這是一份諮詢文件，不如說它是一個有教育性的資料庫，受過初級經濟學訓練及頭腦清醒的人若肯用心可自行根據文件中臚列的數據推導出什麼退休方案可行什麼不可行，又或不同方案的機會成本有多大。
這份文件是扶貧委員會集體意見的反映，但這並不表示各委員有統一立場。不過，政府的立場卻是清晰的，即退休保障不適宜只用一條支柱，確保不同的人可有不同的支柱可依賴，而且政府認為，若「不論貧富」的人都可以從政府獲得同等的退休福利，便會使資源被錯誤配置，窮人得不到足夠的保障。
香港社會存三大制約
這個立場並非橫空而出，要明白為何政府及相當一部分扶貧委員會委員有這些結論，我們必先要明白香港社會須面對的三大制約，忽視這三個制約的任何一個，都會使到退休方案變得不切實際，不接地氣。
第一個制約的是人口老化問題。今屆經濟學諾獎得主迪頓（Angus
Deaton）在他的通俗著作《大逃脫》（The
Great Escape）中曾說過，現時在發達經濟地區出生的女嬰，有超過一半的機會可以活到100歲以上。香港是發達經濟地區，女性出生時的預期壽命在87與88歲之間，為何這麼多新生女嬰可預期活過百歲？這是因為未來的100年中， 每一個年齡的死亡率都會因醫療進步而下降，不停延長壽命。
試想想，就算我們只能活到90多歲，怎樣才能有足夠資源支持我們的生活？有工作的港人，一生中大約工作稍多於40年，但並非每一個青壯年人都會工作，若把勞動參與率也考慮在內，一個港人一生平均工作不過30多年，也就是說，社會中人平均而言，工作30多年便須生產到能支持90多年生活的物質或服務。這並不是容易的事，也完全是一個古未有之的現代全新現象，世界上沒有哪一個國家、除非是特別富庶或天然資源十分豐足的，懂得有效應付這問題?
在100年前的西方國家，人均壽命只得54歲；60多年前的中國，人均壽命只有40左右，人民不用太擔心退休問題，不少人根本連退休也沒有，工作至一命嗚呼的也所在多有。但今天不同了，據香港統計處估算，在2014年，15至64歲的青壯年人有504萬人，65歲或以上的有107萬人，但到了2064年，青壯年人將下降至392萬人，老年人則上升至258萬人。我們也要注意，並非所有青壯年人都會工作，真正的勞動人口（包括了65歲或以上仍在工作的人口）只得311萬人，換言之，每名勞動力不但要養活自己、子女或配偶，尚要扶養0.83位長者。我們的退休制度若建基於跨代扶養，必須算一算是否有足夠的扶養比率。
香港有些評論人可能是天生樂觀，又或心存僥幸，以為「船到橋頭自然直」，根本不去思考「錢從何而來」的問題，以為既然政府的推算常常出錯，所以扶貧委員會今次的文件也只是「一味靠嚇」。這是很懶惰的低級論述。沒錯，沒有人有水晶球，不可能完全確知將來的情況，但人口結構的變化卻是很緩慢而且有跡可尋，今天的推算，就算有誤差，也影響不到大局。例如，假如沒有大量的新移民，今天若有100名初生嬰兒，30年後便有大約100名30歲的成年人，這個數字不會暴增，若無戰爭瘟疫，也不會暴減。未來幾十年的人口結構預測，雖不中亦不遠矣，我們沒有條件忽視將來出現人口結構呈倒轉金字塔的問題，亦即港人的壽命特別長，造成老年人眾多，但因香港的生育率幾乎世界最低，將來根本沒有多少青壯年的納稅人口。
任何涉及跨代式的退休保障制度（包括隨收隨支式的所謂「全民退保」或「老年金」等等），必須面對此一制約：究竟有沒有足夠、仍在工作的納稅人去支付長者退休所用的款項。
兩組事實證難扭困局
第二個制約是因人口老化而帶來的財政困境。2014年3月3日，政府設立的「長遠財政計劃工作小組」發表了一份200多頁的報告，推算出人口老化會帶來的財政困難。要注意，這份報告的推演並無包括設立所謂全民退保所需的款項，若是設立，開支要相應增加。
在沒有設立全民退保而政府所提供的服務又只能維持在過去水平的條件下，政府的開支依然會不斷增加，蓋因長者所需要的醫療、福利等等項目也會按長者人數上升而增加也。按照推算，2029/30年度便會出現結構性財赤，到了2041/42年度不但耗盡了財政儲備，還要欠債2710億元。
港人不會滿意對長者的服務毫無寸進，例如有病時住院日數不能增加，身體稍為康復便要趕緊回家，等候治理慢性病也是曠日持久；但若服務水平按照過去10多年進步的速度繼續發展下去，再加上長者人口迅速上升，2021/22年度便會出現結構性赤字，2028/29年度用盡儲備，開始借債，2041/42年度政府會欠下近11萬億元巨款，佔屆時GDP大約154%，與今天的希臘相似，但比不上日本欠下近GDP 230%的巨債。
我機緣巧合，除了是今趟扶貧委員會的成員外，亦曾是「人口政策督導委員會」及「長遠財政計劃工作小組」的成員，見證了多名專家論證人口老化、財政形勢及各退休方案的推算。我對任何人的推算，包括政府的推算，一向都抱着「打爛沙盆問到篤」的態度，不斷質疑他們的假設，不少其他委員亦如是，直到消除疑慮為止。對推算的最後結果，我們不用全然同意，但任何「篤數」的可能性，不論是真實的還是幻想性的，在論辯過程中應早被清洗乾淨。
在政府去年才發現人口老化將帶來的巨大財政困局後，我們便不能把頭埋在沙中，要敦促政府堂堂正正地面對這困難。但無論我們如何做，也只能延遲財赤的出現，很難扭轉局面。不信邪嗎？可以，但先看看兩組已知的事實。在未設有全民退保的2010/11至2014/15年度這短短4年內，用在長者的社會保障開支上升了70%，醫療開支上升39%，放在長者的各種開支總項已達553億元（未有算及房屋開支），共增加了56%！這些主要都是拜人口開始老化所賜，未來長者人口肯定迅速再上升，財赤不出現才奇怪。
另一組已知事實是參考比香港更早步入老化期的日本和歐洲等地。日本人的壽命及生育率與港人相差極少，但進入人口老化期卻早於香港，日本的今天可視作香港的明天。20多年前日本政府欠債只佔GDP的一半左右，近年卻已升至230%，政府想盡辦法卻仍化解不了人口結構帶來的財政壓力；歐洲不少國家實行隨收隨支的退保，情況亦甚慘烈，若無龐大的退休開支，歐債危機絕不會如此嚴重。
據《退休保障 前路共建》中第63頁的數據所顯示，人口十分老化的日本，公營退休金計劃的替代率（即退休福利等於退休前收入的百分比）稍多於30%，但總開支卻等於GDP的10%以上，套在香港的環境，這意味着若香港的替代率也是30%，每年開支將可達2000億元以上。至於希臘，替代率是九成以上，但其老年人比例及不上日本或即將出現的香港，退休開支則佔了GDP的13%左右。香港目前政府的總開支也只是GDP的20%左右，引入了人口老化及甚至是全民退保的因素，加稅是明擺着的客觀事實推論，怎可能是「靠嚇」?對之視而不見只可能是自欺欺人。
第三個制約是《基本法》，當中的第107條規定香港政府財政須量入為出，收支平衡，避免赤字，與GDP增長相適應，第108條又規定維持低稅制。兩條文指出了香港政府的開支不容太大，否則在低稅制下會出現赤字。全民退保幾乎一定會牴觸《基本法》條文，除非所涉金額少之又少。其實就算沒有全民退保，政府因人口老化而帶來的財赤問題已經焦頭爛額，要守得住《基本法》107及108條已見捉襟見肘，若再引入涉及巨款的全民退保，不違反《基本法》，幾稀矣！
坊間建議經不起推敲
坊間的一些退保建議，有些根本經不起推敲，若二三十年或甚至一二十年內政府不再注資或加稅，便要破產難以為繼，那麼意味着今天的年輕人要被騙入局。正如上文所述，到時政府既已用光儲備無資可注，又因《基本法》的約束，不可能大幅加稅或大搞赤字預算，那麼，退保是要名副其實地破產了，今天20多歲的年輕人交了多年的稅後，到50歲左右時便要眼見退保破產，怎可能甘心？
坊間中亦有方案建議把強積金的供款轉移到全民退保，這本身便已可能違反《基本法》了。注入強積金的是供款，不是稅收，因所注入資金為僱員擁有，但若轉入隨收隨支的全民退保，因交到政府手上的款項再不屬私人擁有，明顯地已屬稅收，而且數額不低，政府可能在法庭上被人挑戰違反《基本法》。
也有些人認為全民退保是權利。這是很奇怪的說法，為什麼不論貧富的人在退休後都有權利向仍在工作的、包括收入不多的人索取款項？亦有論者指出，全民退保一旦設立後，將會吸引不少從未在港工作或交稅的人，移民入來領取福利，尚在工作的港人又為何有義務要養活他們？
又有一些人認為長者已對港貢獻一生，有權利退休時取得福利，敬老的確是好事，但並非每一位長者都曾對港有貢獻，若是論貢獻，可能要算算他們共交了多少稅，其他的貢獻早已被薪酬補償了，但他們絕大多數對自己的家庭都是確有貢獻的，為人子女倒是有倫理責任照顧自己家中長者。2012年統計處進行過一項住戶調查，倒是發現49.9%的港人認為保障退休責任屬於自己，19%的人認為責任在於兒孫，10.2%屬於配偶，認為是政府責任的，只得9.5%。
我對價值觀的爭論並不感到興趣，但卻認為任何退保方案首先要可持續及對持份者有利。這次為期6個月的諮詢，可容許我們有時間思考如何篩選或設計出最好的方案，將來有機會我尚須對不同的方案以精算結果作為基礎逐一討論。但在人口老化及資源有限的制約下，隨收隨支的全民退保很容易浪費掉資源，不利於最有需要的窮人。
(HKEJ 2015-12-29)
