8/26/2014

評《香港退休保障的未來發展》 (雷鼎鳴)


周永新教授和他的團隊受政府委託,經一年多的研究後發表了一份名為《香港退休保障的未來發展》的報告及建議(下稱《報告》),當中分析並評估了社會團體或人士提出過的15份方案的可行性, 其中10份都涉及免資產入息審查的「全民」「隨收隨支」制度,團隊發現每一個方案都有缺失,於是自己便另外提出一個他們認為較理想的方案,論性質,也屬於「隨收隨支」制,即對現時工作人口抽稅,並把稅收幾乎立刻用在已退休的長者身上。

 

香港有關退休保障模式的爭論,從六十年代中開始,至今已近五十年。當中最重大的變化是1993年政府想推出也是屬於「隨收隨支」制的「老人金」,但在199491日遭到七十八名主要為經濟學家的學者自費在報刊聯署反對, 自始輿論大轉向,傳媒紛紛也加入反對行列,政府在19951月突然宣布放棄「老人金」計劃;該年3 8 日又在立法局中動議,要立法局敦促政府設立強制性的公積金計劃(即政府要求議員敦促政府做事),香港的資深評論人可能仍記得此事。

 

二十年前,經濟學者反對的主要理由之一是香港的人口結構特別不適宜搞「隨收隨支」制,原因是當時已可預見,香港的超低出生率及人民的長壽,必然會導致扶養率變差,納稅人減少,領取福利的長者則大幅增加,整個計劃根本無法維持下去。二十年前的判斷是基於對人口結構及財力的推算,到今天,當年的推算不但變成現實, 而且人口結構及財力還變得比當年所假設的更糟糕,更不適合搞「隨收隨支」制。但正如佛利民所言,陳舊的謬誤永不會死亡,社會中總會有人主張「隨收隨支」制的。

 

「錢從何來」 未有解決

 

為什麼任何形式的「隨收隨支」制在香港都特別不適合?我們可從多種角度看這問題,但答案卻是會一致的,篇幅所限,這裏只從回報率的角度分析。「隨收隨支」是一種稅收,不是投資,但對被迫參與者而言,當中仍隱含著一種回報率。這個問題一定有人問,我現在交了某某數額的「老年金」稅,將來每月可從政府手上拿回多少福利?答案一定受制於有多少人交稅、有多少人攤分收到的稅款。

 

根據人口政策督導委員會所搜集的數據, 2012年每10001564歲屬於工作年齡族群的人,要支持19465歲或以上的長者,但到了2041年,卻要扶養549人。假如這1000人所交的稅款不變,既然多了人攤分福利,那麼各人得回的錢是會日漸減少的,二十九年內減少了65%,等於每年以3.5%的速度下降。但我們大可樂觀一些,相信實質工資會有所增長,到了2041年可徵之稅會因大家收入上升而有所進益,我們可跟隨《報告》中的假設,實質工資每年以2%的速度增長,人口變化加上工資上升,帶來相反的影響,一正一負互相抵消後,每位長者可分得的稅款每年以1.5%的速度萎縮,這便可輕易使到計劃要面對負回報了。

 

有了稅款不斷萎縮的約束,「隨收隨支」制一旦在港運作,在財務上必會捉襟見肘,顧此失彼。不要忘記,有不少人詬病的強積金,據統計記錄所得,是有顯著的正回報的,而且也會因未來的工資上升而累積到更多的資產。

 

周永新教授團隊所做的《報告》中,對於有關老人貧窮及退休問題都有很詳盡的分析,甚有價值。略感遺憾的是,對於「錢從何來」這一關鍵性問題及香港社會和政府的財務前景, 卻敏感度不足。《報告》正確地指出了坊間15個方案的缺點,但團隊自己所建議的,雖然簡單易明,卻同樣不可能避免「隨收隨支」制與生俱來的財政困局。

 

團隊的建議,簡略來說,是對65 歲或以上的長者一視同仁,不用資產入息審查,每月可得3000 元。錢從何而來?其中大約一半是靠取消掉每月1180元的生果金及2285 元的長者生活津貼,政府可改為注資入他們所稱的「老年金」中。此外,政府開始時一次過注資500億元,不同薪金的僱員及其僱主都要額外交稅,例如, 月薪20000元或以上的僱員要交等於薪酬2.5% 的稅,其僱主也要交2.5%。換言之,對此等收入的人而言,他們是要多交5%的稅了。為什麼是5%?因為羊毛出在羊身上,僱主替僱員多付出2.5%後,必會在未來靠減薪或減慢加薪的速度而追回此數,所以整筆稅款變相也會由僱員承擔。在強積金實行初年,香港的工資寸步難移,正是反映這狀況。

 

儲備豐厚 也可花光

 

《報告》所建議的方案最使外行人震驚的是,到了2026 年(假設計劃從2013年開始實施)。計劃便會出現赤字,到了2042 年更會千金散盡,整個計劃要宣布「破產」。說它「破產」,是因為計劃的結餘變成負數,再無力支付每人每月3000元的福利。若不減低所派款項,便只能加稅,又或政府借錢度日,但債務總要償還,惟有留待再下屆政府才加稅還債。

 

減低福利不易實施。要明白一點,現在派3000 元很多人已經嫌少,若每年平均實質薪酬加幅是2%,到了2042年,薪酬應是今天的1.74倍,領取老年金的人會不要求福利也要增加74% 或更多嗎?若說要減,必有政客誓死反對之。靠加稅解決嗎?到時的年輕人若多交了稅, 到他們退休時必會要求高得多的福利才不致感到吃虧,這便造成惡性循環,稅率一直加下去,整個計劃也愈陷愈深,這正是其他國家採用了「隨收隨支」制後的歷史經驗。建議中也有考慮過將來的福利不再是3000元,而是與GDP掛鉤。倘若老年金的金額與實質薪酬掛鉤,根據《報告》中的數據推演,到了2042年,福利增加了74%後,所需老年金稅款起碼要1100億元,計劃才能勉強維持下去(政府到時另外尚要每年注資近500億元)。換言之,老年金到時需要等於薪酬20%左右的稅率,而不是今天的5%。

 

有人認為政府財政儲備豐厚,只要拿儲備出來頂住便可。這是遠遠地低估了老年金的開支了。到了2041年有256萬人每月要領取3000 元,每年便等於922 億元了, 若大家要求福利與薪酬增幅掛鉤,光是2041年所需款項便達1577億元了。今年3 月政府《長遠財政計劃工作小組報告》便公布過,就算政府把所有服務完全緊守在今天的水平,不作任何進步,到了2041年所有的財政儲備也會因人口老化而用光,若服務水平按過去17 年同樣的速度增進,政府開支更會上升,到時不但儲備早已化為烏有,政府還會欠債近11 萬億元!這些推算尚未包含設立老年金這一因素,若真的有此方案,到時又哪裏有儲備可拿得出來?政府現正千方百計壓縮開支增加收入去推遲將來財赤出現的時間,老年金在財政上的不可行已是呼之欲出,奇跡不會無故出現。日本與歐洲不少國家都經歷著人口老化所帶來的困擾, 其政府財政困難亦眾所周知,香港的人口結構問題只比她們更大,焉能不防?

 

這些二十七、八年後的財務困境意味著今天40歲以下的港人在老年金制度下都會損失慘重,他們交老年金稅二十多年退休後,卻會發現政府根本無力付給他們原本以為可以獲取的福利,這叫他們如何是好?有評論人說這等同「供死會」,這是十分準確的說法。以年齡組群來說,只有年紀較大離退休之期不太遠、不用交多少老年金稅、又沒有多少下一代要負擔稅項的,才是老年金的得益者。我屬於這一組群,推行老年金對我有利,別人要把錢塞到我的口袋,我卻要堅決指出這對港不利,想想也自覺是傻人。

 

有種說法認為現在提議的老年金對中產最有利,原因是他們在6569歲時,每月可多得3000元, 70歲後則失去1180元生果金,但可得到3000元的老年金,淨賺也有 1820元,這比起現時領取2285元長者生活津貼的人得益更大,後者得了3000元,卻失去2285 元,賺得不多。這說法有真確性,也是爭議點的所在,家境較好的人本來便有能力自己準備退休,為什麼要比他們窮的年輕人交稅津貼他們的退休?但話說回來, 中產真的是得益較大嗎?對接近或已進入退休年齡的中產來說,這是對的,但對年輕的中產,他們要比其他人負擔更多的稅,到最後卻很可能因老年金「爆煲」而得不到任何福利,他們又賺了什麼?

 

年輕中產 負擔更多

 

《報告》中的建議包含現在先注資500億元作為啟動基金。 我看這作用不大,500億元雖是天文數字,積累幾十年利息後數額更大,但只要稍加計算,也可知它只能把方案破產的年期稍為推後幾年而已,根本改變不了大局。

 

上文我雖對老年金有所批評,但這只因我相信這方法不對,未有善用資源而已,絕非說我們不用找出辦法去應付人口老化所帶來的龐大財政壓力。方法是有的,這涉及兩個原則:

 

一、既然未來長者人口眾多,社會及政府的財力都因此而削弱,所以資金使用一定要有優先次序,要用在真正貧窮的長者身上。什麼人也派錢,在富裕社會可行,香港卻無此條件,所以必要有資產入息審查。

 

二、強積金的累積會愈來愈快,這是因為回報的複利率在起作用。從強積金管理局提供的統計數據可見到,今年3月強積金的淨值資產是5162 億元,是5 年前的2.37倍,10年前的5.32倍,以後的增速應會減慢,但仍會十分可觀,如果積金局推出的「核心基金」能成功把基金收費壓在0.75%以下便更好。將來老人人口雖增加,但強積金的累積同樣也會上升,政府決定福利的份額時,應根據各人強積金累積到的資產而加以調整。每個人都應為自己的退休作準備,強積金既幫助各人增加了儲蓄,他們便不應收取過多福利。我在拙著《老有所養》一書中曾計算過,只要福利金額能因應強積金的累積而調低,而且福利又不致太慷納稅人之慨,那麼就算老人人數劇增,福利開支還是可控的,它佔GDP的比重可以保持穩定。

 

(HKEJ  2014-8-26)