6/01/2016

為何全民養老金學者方案不可行 (雷鼎鳴)


扶貧委員會有關退休保障的諮詢已近尾聲,從新聞報道可見,這次諮詢已被高度政治化,原因也許是立法會選舉在即,有人要炒熱這個議題以增加選票。這是很可惜的,香港已初步進入老化期,未來人口急劇老化,按照統計處的人口推算,2016年,市場中勞動力(扣除了外傭)65歲或以上人口的比例是3.021,到2064年此比例更會跌至1.111

 

強積金是退保的重要支柱,但制度上有缺失,須予改正。退保問題複雜,一些人熱中於叫叫口號做一些政治姿態,對建立一個可持續及可取的退保制度並無好處。

 

坊間也曾提出過一些退保方案,但大多粗疏,經不起推敲,年前周永新教授的團隊受政府所託,分析過多種這些方案,已指出它們並不可行。不過,周教授團隊毛遂自薦所提出的方案一樣沒有持續性,此方案至2041年儲備仍未用光,但之後卻隨即破產,而且缺口急劇擴大,惟有加稅或大減福利才可能平衡。到2042年,今天30多歲的人仍未退休,但該方案已無持續性,難怪不少朋友及政府都覺得無法採納。

 

方案假設 頗有問題

 

去年11月,一些社工學者牽頭,修訂了過去周教授團隊的方案,推出一個名為「全民養老金」學者方案(下稱「方案」),並找了一些支持者聯署。我不認識「方案」的主要作者,但估計應是周教授團隊中原來的成員,因為從其處理數據及訂定假設中,可看出其對退保方案的計算運作頗為專業熟練,值得一讚。有朋友曾因「方案」的帶頭人是社工學者,過去頗帶有壓力團體的味道,所以不認為其「方案」有何嚴謹之處。我不同意此種看法,既是學界中人,肯公開發表一些推算,其數學上犯上錯誤的機會必定很低,我們若不同意其結論,必然是因為其假設有問題。

 

我判斷退保方案會用兩個準則,一是其是否可以持續,二是其結果是否可取。先分析「方案」的可持續性問題。

 

「方案」虛擬了一個經濟體,未來50年實質工資人人不變,公司的利潤也是原封不動,但人口結構還是按政府所推算般演變下去。在分析問題時,虛擬一個世界並非壞事,甚至是必須的,但若與真實世界差距太大便會出現問題。「方案」要求三方供款:政府先付出1000億元(是否1000億元,視乎用哪一年的物價,但此種差別影響不大,我也就不理會),每年利潤過1000萬元的商界企業則每年繳付利潤的1.9%,即每年多交約112.4億元的稅。工作人口也要繳款,僱員及僱主都要把本來是付給強積金的一半交予政府,而不是交到自己強積金戶口中。

 

更重要的部分是,從此不發長者綜援及長者生活津貼,省回的錢也放到養老金中。「方案」假設,最初投入的資金每年的實質回報率是2%65歲以上的退休者人人每月可得3400元(以2015年物價計算),從現在到2064年都是每月3400元(扣掉了通脹)。

 

設計者在去年11月初次發布「方案」時聲稱,到了2064年這筆養老金尚有548億元的結餘,雖則從其公布的推算中我們可看到結餘不斷下降。今年初,他們又重估結餘,認為應高達1682億元(2016年的物價),既然到了2064年「方案」仍未破產,他們據此便認為它具備可持續性。

 

對於退保制度的財務推算,我過去20多年來已做過不知多少次,在這方面我算是個熟手工人了。我有一個原則,若沒有用Excel複製出一個別人方案的推算過程,便不算真的明白此方案。幾年前,有10多名支持全民退保的人找我討論,我便發覺我比他們更熟悉他們自己的方案,原因是我早已在電腦前做過「精算」,但其實這也算不上「精算」,因為在數學上它連高等數學也用不上。

 

對「方案」的結果,我一樣盡可能地掌握他們大假設中的小假設(例如,他們用哪一個月的物價指數我便無從得知),再嘗試推導他們的結果。

 

這裏有一困難,「方案」的資金來源有近半是假設會取消長者綜援及長者生活津貼,政府並會把省回的錢注入到此養老金中,但這些福利的未來使用率有多少,亦即可省回多少,卻只能是假設;而他們的假設,與兩年前我有參與的長遠財政計劃工作小組(工作小組)中所作的假設有頗大的出入(此種差異對推算影響頗大,下面再談)。但我仍是用他們的假設做了次推算(我曾向政府索取過一些相關數據才可作此等推算),結果是2064年有1610億元的結餘,與他們的計算結果差別甚微,由此支持了我對學者不會在計算上作假的信任。

 

修正結果 完全改變

 

要了解這筆賬目的來龍去脈,我們可把其收支項目分析一下。從20162064年,在收入上,政府先注資971億元(以2015年價格計算.下同。用2016年物價則是1000億元),從原本強積金供款轉移過來共15388億元,假設政府取消了長者綜援及生津後可省回22053萬億元,並把此數轉為養老金,商界被抽稅共5508億元,利息收入共2429億元,可得出收入總數為46349億元。開支方面,總共發放福利44622億元,加上118億元的行政費用,共支出44740億元,所以有期末結餘約1610億元。

 

計算無誤,但好幾個假設都大有問題,修正了這些假設,結果會完全改變。

 

先談第一個有問題的假設。政府若取消長者綜援及長者生活津貼,可為養老金注入多少省回的錢?在2015年長者綜援的使用率是13.1%,長者生活津貼的使用率是37.4%,工作小組推斷到了2041年,長者綜援的使用率會跌至6.7%,而長者生活津貼則會升至38.5%;若把演算推至2064年,長者綜援可再微跌至6.1%,生津則微升至38.6%

 

為什麼將來領取長者綜援的比例會減少?這是因為20多年後強積金早已成熟,退休者很多都是中產,所以需要綜援的長者人口比例會低於今天。要注意,到時因為老年總人口增加,就算領取綜援的長者比例減低,其絕對人數卻仍可上升。更重要的是,根據工作小組的推算,即使福利使用率下降,政府若不加緊控制開支,到了2041年左右,政府儲備不但早已用光,還有可能欠下近10萬億元的巨債,情況有如今天人口老化的日本般。

 

所謂資金 純屬虛擬

 

但「方案」卻假設到了2064年,長者綜援的使用率會升至17.2%,生津則微升至39.8%。據此,他們認為政府可省回一大筆錢注入養老金中。但這筆錢本來便並不存在,就算只是6.1%不是17.2%,政府將來受困於人口老化帶來的財赤,已經會感到捉襟見肘,疲於奔命,哪有可能放寬已擁有強積金的長者領取綜援的標準?由此可見,「方案」中說政府可注入養老金的22053億元,只是一個虛擬的數字,政府預算中根本沒有這筆錢,也不知它從何而來。

 

我們若沿用工作小組較合乎常理有關長者福利使用率的推算,但不改變「方案」的其他假設,立時便會得到截然不同的結果。這筆所謂「長者社會保障轉移」從20162064年的總數,便從上文所說的22053億元劇減至18638億元,再加上利息收入因而減少,到了2029年養老金便開始出現赤字,2051年結餘成為負數,到了2064年總共欠下3348億元(以2015年物價計算),「方案」完全失去可持續性。我相信「方案」的設計人也十分清楚修訂這個假設所帶來的結果。

 

但上述的結果尚未算最嚴重,我們還要看看「方案」隱藏的另一個更糟糕的假設。「方案」假設未來50年港人的實質工資完全停頓,亦即經濟可能毫無增長,但同時政府竟又不知從何處拿來的錢,可不斷增加長者的福利。我雖對香港經濟的未來也有悲觀情緒,但50年無增長顯然是與實際世界有頗大距離的假設。

 

工資有增長又怎樣?按照「方案」中要求向僱主僱員各徵稅2.5%(其實等於向僱員徵收5%,因為這筆錢本來完全屬於僱員所有),僱員要繳交的稅款必然會隨工資上升而增加。沒錯,這是稅收,不是供款,稅收的定義是交了稅給政府後,這筆錢已不屬自己,如何運用,已無話語權,這與供款到自己擁有的強積金戶口頗有不同。

 

全民得益 才可稱「惠」

 

供款增加不是對「方案」的可持續性更有利嗎?假如政府未來50年都一成不變,每月都只發放3400元的養老金,這當然會令「方案」財務上更可行。但這是不可能的事,港人繳交的養老金稅款愈來愈多,但將來可取回的福利卻永不變動,擺明是搵笨,政治上怎麼可行?在世界上我們也找不到此等例子。

 

今天不少支持「方案」的人士在1993/94年間要求每月退休利是1500元,但今天要求的卻是3400元(2015年物價),在扣掉這20多年的通脹後,他們要求的福利,正是以年均稍多於2%的速度增長,與實質工資的增速十分接近。由此可見,若經濟有增長,養老金的收入是會增加,但支出一樣會上升,兩者誰更大一些?顯然是收入增加得沒有這麼快,因為「方案」中的大部分收入根本不是靠僱員的稅款。

 

我修訂了「方案」關於經濟完全停頓的不切實際的假設,改為假設實質工資每年增長2%,發放的福利亦與此掛鈎,每年實質增加2%;再加上沿用工作小組有關福利轉移的假設,一算之下,嚴重後果立時顯現——從20152064年,養老福利總共耗用78146億元,2025年便開始出現財赤,2035年結餘成負數,開始欠債,比周永新團隊原本的建議更早,到了2064年期末結餘是欠債34245億元!「方案」在真實世界中毫無可持續性。我們若容許向商界的徵稅增加,欠債會減少一些,但影響甚微。這些推算不難,「方案」的執筆人大可自行計算,我相信若用相同假設,他們的結果與我的不會有大差別。

 

「方案」的支持者似乎不滿扶貧委員會用「不論貧富」去形容全民退保,他們認為應改用「惠及全民」一詞。我對這些詞語之爭不感興趣,但必須指出,「不論貧富」用字十分中性,「惠及全民」的「惠」卻明顯是預設立場,必須證明所有人都得益才可用此語。正如上文所得的結論,我們見到的是天文數字般的欠債,向商界50年內徵收5000多億元的額外稅收,必然對香港的企業股價造成下挫,股民因而蒙受損失,「方案」用「累及全民」似更為適當。

 

隨收隨支 造成浪費

 

有沒有更可取的方案?有的。長者人數將會劇增,社會資源必須較集中地用在真正有需要的長者身上,不要忘記,醫療開支才是未來財政上的大患。資產入息審查我不喜歡,但卻是必須之惡。

 

對窮人政府大可繼續用福利政策應付,對大多數人而言,強積金成熟後所能提供的保障卻是可遠大於每月3400元。

 

我沿用「方案」中其他的假設,經濟完全停頓,工資零增長,投資實質回報每年2%,商界要每年注入利潤的1.9%,政府開始時要注入1000億元,這些資金平均注入每個強積金戶口中,當然,港人的強積金要如以往般供款,平均月薪16400元。

 

我並非認同這些做法及假設,但用上這些假設純粹是用以與隨收隨支為主的「方案」作比較。所得結果如下:若65歲退休後平均可活到85歲,則供了款30年的每月可得約5200元,40年的可得約7630元。倘若薪金有逐年上升,他們每月可得,再加上生果金,顯然會更多。

 

在人口急劇老化的環境下,隨收隨支式的跨代退保會造成巨大的浪費,自己儲蓄或利用強積金才是解救之道。但強積金一些制度上的缺陷卻是不能不改革。

 

對沖問題、自由選擇基金、如何拆牆鬆綁,令資金組成更大的資金池,以達到更大的規模效應,都是需要解決的問題,在諮詢過程中,這些方面的專業及民間意見都應得到重視。至於核心基金,是正確的方向,現在總算走對了一步。在未來的大半年,少叫口號,多作經得起考驗的分析才是幫助長者的有效方法。

 

(HKEJ 2016-5-31)