12/15/2017

香港土地的需求與供應 (雷鼎鳴)


樓價高昂是香港最核心的社會矛盾之一,不解決這問題,社會就算短暫出現和諧,也可能只是鏡花水月。房屋的負擔指數可以用樓價中位數除以住戶年收入中位數來計算,香港是18.1,亦即一個中等收入家庭不食不用,也要18.1年的收入才可買下一個中等價錢的單位。香港這個指數冠絕全球,遠遠拋離排第二的悉尼的12.2,況且上述算法並無考慮房子的大小,而香港的房屋比悉尼小得多。比諸內地,香港也是遠遠不如,香港人均居住面積是16平方米,內地城鎮則是36.6平方米。

 

與內地融合 長者移居大灣區

 

樓價被市場中的供求關係所左右。在需求方面,未來20多年,住戶數量的平均增速將會倍於人口的增速,這是因為人口老化,大量出現單身長者住戶或二人住戶所致。在供應方面,低於10年樓齡的私人樓宇單位只有68068個,10至19年樓齡的則有228617個,20至29年的更有279210個。由此可知近十年新建樓宇供應量之低,樓價不急升才怪!

 

展望將來,樓宇的剛性需求也會因住戶數目持續上升而難以下挫。更有甚者,香港很希望繼續發展其國際金融中心,也想在創新科技上做出成績,若成功的話,樓價會繼續有上升壓力,要知道,世界上的金融中心與創科中心樓價都是極為高昂的。我們若要減低需求,可能需要與內地加快融合,更多的長者到「大灣區」樓價較低的城市,例如中山、江門、肇慶等地居住,現時「大灣區」交通基建比前發達,生活環境也不錯,這種遷移並非不可能,但當然有一大堆問題要解決。

 

退休後的長者不用上班,移民到較便宜的其他城市,這在外國十分普遍。不過,最好的解決房屋短缺的方法,當然是香港能夠有地多建房子,這需要多少土地才夠?

 

政府曾有一份叫《香港2030+》的報告,當中認為香港的長遠土地需求約4800公頃(48平方公里),但現在只覓得3600公頃可用之地,欠缺的1200公頃尚須眾裏尋它千百度。要注意,這些地並非只是要來建住宅,當中也包含了商業樓宇、道路、休憩用地、政府機構、特別設施等等。

 

不過,上述估算應視作最低的需求值,只能勉強維持現狀,不能解決樓市的兩大困擾,即不能把樓價顯著下調及居住單位太過細小,不少港人仍要一生一世當房奴,殊不理想。

 

我曾在友報撰文,若要新建單位面積比現時的平均增大三成(其實仍然很細小),樓價又能下跌得使人有點感覺的話,香港土地的短缺絕非上述的1200公頃,而是起碼有2000公頃。

 

香港總面積1111平方公里,已發展的面積只是總面積的24.3%,再多找20平方公里又有什麼困難?困難確實存在,但這些困難倒是自找的,當中充分反映了不同利益或壓力團體的自私心態。

 

收回棕地有限 或引發持久官司

 

這裏先要搞懂一點政治經濟學。樓價若合理下調,無疑符合香港總體利益,但這並不表示人人都有得益,無人蒙受損失。香港近半人口住在公屋或居屋,樓價下跌對他們影響較低。三成多的港人住在自置物業中,樓價下跌對他們的影響複雜。一方面他們的賬面財富會下滑,但另一方面,他們亦更有能力購買更大的住所,住得較舒適,他們的子女要離家置業也容易一些。另外不到兩成的人口住在租住房屋,當中包括  房,樓價下跌會幫助他們早日圓了置業夢。

 

但要注意,這些人數量雖多,但利益分散,也沒有組織起來形成可以影響政策的政治力量。這些人可視為政治上的弱勢社群,其利益需要有代言人,政府有責任重視他們的訴求。反之,某些極端的環保團體或是棕地的營運者,其利益卻集中,又因人數少,較易組織起來,政治能量反而更大。

 

經濟大師貝卡爾(Gary Becker)及奧爾森(Mancur Olson)都曾指出人少利益集中的壓力團體的政治能量都更大,但這種不對稱性反而阻礙了社會經濟的發展。香港的土地問題正好反映這洞見,我相信政府成立的「土地供應專責小組」的成員,在土地上並無個人利益,他們有義務為那些無力負擔房屋的人發聲。

 

我不認為香港需要的5600公頃地(政府認為自己已找到的3600公頃加上我認為短缺的2000公頃)能靠一種單一的來源便可解決,我們需要審視每種來源的局限。以下的判斷是我個人意見,並不代表「土地供應專責小組」。

 

部分環保人士既不想用郊野公園的地,也不想填海,最廉價的推搪方法便是禍水東引,叫政府開發棕地,即私人農地轉作非農業用途的地。我不但不反對發展棕地,且大力贊成,因為棕地並未有被好好利用,問題是棕地根本並不足夠而且業權複雜。棕地分散零碎,發展不易,總面積只有1300公頃,其中540公頃早已納入政府3600公頃的計劃內,餘下的只有760公頃,而這760公頃也非全部可用。要知道,棕地並非無主之地,也不是沒有經濟活動,這些地有用作儲存貨櫃,也有用作工業生產等等,只不過其經濟活動的產能甚低。

 

政府若要更有效使用棕地,將它們收回,無可厚非,但總也要再另找土地安置棕地上的營運者,在扣掉這部分土地後,可能只剩下三分二的棕地仍可使用。換言之,1300公頃的棕地或許只能提供不到900公頃的額外用地,再減去政府已納入計劃中的540公頃,棕地實際只能貢獻出360公頃,與所需的2000公頃相距甚遠。這些估計或許有誤差,但棕地只能解決小部分問題這一格局,卻是彰彰明甚。

 

更困難的部分是棕地上的營運者必定會提出索償。據我所知,大部分棕地的業權人都十分樂意收取政府的補償而獻出棕地,但棕地上的大量租客卻不想,因為他們未必可以得到多少補償。政府雖然可祭出收回土地條例以作收地的法律依據,但觀之近年新界收地的困難,打官司曠日持久已可預期,政府並無把握諸事順利。

 

重劃郊野公園 平衡土地發展

 

郊野公園1977年正式成立,現時其佔地44312公頃。當年劃分郊野公園的邊界時,並非有何科學方法,亦沒可能預見未來城市如何發展。在40年來,郊野公園的範圍其實不時變動,例如近日便增加了500公頃位於紅花嶺的土地。我們若在各郊野公園遊走,也不難發現在一些邊緣地帶,沒有保育價值、樹也沒有一株的,竟也被視作郊野公園的一部分,有些人害怕一旦放棄了這些地,便有人要求把更多的郊野公園土地拿去發展,所以堅決反對。

 

這些問題其實可以化解。郊野公園的範圍,可以修訂,適宜發展的可分割出來,部分有保育價值的綠色地帶亦可納入為郊野公園,政府也可加大力度植樹,補償發展帶來的生態損失。港人每年到訪郊野公園,平均只有約1.75次,就算郊野公園縮小了2%至3%。損失也極其輕微,但這已足夠多建近二十萬個單位,經濟效益極為巨大,況且生態環境亦可靠其他方法補償。認為郊野公園碰也不能碰的人應多到房訪問,感受要納貴租的無殼蝸牛之苦。

 

據政府的估計,若要擴展或開發新發展區或新市鎮,包括開發部分郊野公園,完成首期工程前所需時間要15年至18年。港人重視程序,這是好事,但若走程序要耗費這麼多時間,便只可能顯示官僚主義的幽靈仍在徘徊不去,政府及社會都應大刀闊斧加快速度。話說回來,既然開發郊野公園需時,我們倒應早日啟動此等程序。

 

曾有人建議,可以填平船灣淡水湖,估計可提供或許足夠90萬人居住的用地。能夠弄出這麼一大塊地,這建議有其優點,但代價卻也很大。淡水湖的地段會被不少人視為郊野公園的核心部分,在那裏大建房屋,不免有煞風景,必遭強烈反對。把這麼多人口放在如此偏遠的地方,交通基建壓力很大。據政府官員的估計,在別處海域填出相等面積所花的成本,會遠低於填平淡水湖。既然如此,我認為填海造地是更佳的方案。船灣淡水湖每年平均收集62百萬立方米的用水,佔港每年用水的6.3%,沒有了它,香港要面對供水不足的風險。

 

填海造地需時 遠水難救近火

 

填海確應是造地的主要方法,但這也並非毫無限制。沒有多少人會支持在維港填海,所以地點會較偏遠一些。選址時也要考慮是否影響海上的航道,有些環保人士會把海洋生態看得比造地建屋更加重要。也有人認為可供填海擴展的島嶼有稀有動物品種,動也不能動。

 

其實,在新填海的地上建設橋樑道路等基礎設施,成本比造地貴得多,但土地價格高,這也就值了。不過,據說填海建屋也要十多年的時間,遠水近火,使人擔憂。

 

有人建議把葵青的貨櫃碼頭拆掉搬到較遙遠的填海造出的海岸去,這可空出較近市區的279公頃現時碼頭用地及100公頃的後勤用地。我認為這是一個不錯的建議,但找尋合適的填海地方也並非簡單之事。也有人建議在碼頭上架空建成空中城,我對此則頗有保留。海港業對港的直接貢獻雖只等於GDP的1.1%,但進出口物流業卻佔GDP近四分之一。在碼頭上空百多米架設空中城的期間,不可能不干擾到香港的進出口貿易,經濟風險不低,但若貨櫃碼頭的5個營運商相互之間談妥合作條件,並願自費研究具體可行的發展方案政府也不用反對。

 

上述種種,尚未包含不少其他的可考慮的方案。例如岩洞或地下空間可用以建設體育中心、游泳場館、檔案館、儲酒庫、數據中心、靈灰安置所等等,但這些方案在提供土地的量上,遠不足以應付香港所需。港人需要確立一種對客觀事實的認知,香港樓價貴得離譜,對社會經濟造成了巨大的傷害,但香港卻有四分三的土地沒被應用,港人會否被外人視為自尋痛苦的怪胎?在保育與降低樓價上,孟子所說的魚與熊掌「二者不可兼得,捨魚而取熊掌者也」,應是我們的指導思想。當然,我們也應最大程度上減低對環境的影響。

 

(HKEJ 2017-12-13)