國務院發表《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書（下稱《白皮書》），不少港人對此有爭議， 但中央政府顯然認為其主要內容不證自明，現在只是要把事情講清講楚而已。《白皮書》據說已準備了一年，我對其出爐時機的政治背景不感興趣， 但卻認為在了解中國上這是一份重要文件，其重要性在於開啟了一扇門，使我們可更清楚地窺見當今中國政府的管治哲學，而這管治哲學有著極深層次的歷史背景與實際需要。
中國是一個大國，我一向認同「治大國若烹小鮮」，就算是大國，政府也毋須事事干預，多留空間給自由市場解決問題， 效果會好得多。但自由市場與無政府主義是兩碼子的事，政府在不少事上尚要扮演管治的角色，要管治得有效，沒有一套管治機制是不可行的。管治機制包含很多元素，例如賞罰、考核、問責等等，但其中一項與《白皮書》關係特別大， 便是地方分權與中央集權的平衡點應在哪裏？在不同國家不同年代中，分權集權的模式不盡相同。對於小國，這問題比較簡單，所以下面只用大國的例子。
如何分權 不能迴避
二千多年前，秦統一中國時，中國已是一個有數千萬人口的大國。按地理面積，漢朝時中國比羅馬帝國稍大，但人口可能略有不及。羅馬這樣一個大國如何管治？羅馬的中央控制權比中國強大，靠的是她強大及機動的軍隊。但軍隊管不了地方的諸種事務，大部分本地事宜便交由各地的城市自己負責， 但有了中央控制的軍隊， 這些城市不易造反。拜占庭帝國的規模比不上中國，但也算是歷史上的大帝國了。拜占庭的官僚行政架構比羅馬的複雜，但軍人比平民重要，帝國劃分為多區，每區由軍事人員管治，這與現代社會中的文官管治制度相差甚遠。
美國今天是大國，其管治模式受到1789年生效的憲法所決定。 在美國立國之初，她只有一份五頁紙的《邦聯條例》（Articles
of Confederation），並無憲法。這份（條例）並不給予「統率」十三個州的中央政府多少實權，後者的國會不可自行徵兵，總統無權，只能在國會開會時當當主席過過癮。最要命的是，中央政府無權向國民徵稅，各州的政府則各自大權在握，在外交政策上卻互不協調，大家鬆散地並存。美國的開國之父有見及此，在推出的憲法中建構了新的模式，從此聯邦政府擁有大量權力，國會可直接全國徵兵、直接全國徵稅，後來還成立了聯儲局，有中央銀行，美國亦逐步發展成超級強國。不過，各州對地方事務仍有話事權，各州議會也可各自立法（詳見本報2012年10月8日拙作《昔日的美國、今日的歐洲、明日的香港》）。
由上可知，大國一個不能迴避的問題是，中央與地方政府如何分權？羅馬與拜占庭要依靠軍事力量去維持全國的大一統， 美國的聯邦政府則有全國的徵稅權及各種聯邦法制，但地區性事務卻任由地方自治處理。那麼，中國的一套制度又如何？
中國管治制度的核心，在歷史上是郡縣制。郡縣制是一種中央集權，下級服從上級，一層一層各自有其特定功能的官僚架構。據漢學大師先師顧雅理（Herrlee
Creel）的考證，公元前627年， 「縣」一詞在晉國第一次出現，到了公元前543年，整個晉國都劃分為多個縣。但若以為晉國是縣的始創地卻不正確，長江流域有著文化與制度都自成一家、而且是最富庶最大的楚國，她才最有可能是「縣」的發明者，縣的出現比晉起碼早六十年。公子重耳在當上晉文公前曾有十九年到處避難，當中有幾個月在楚國，得到楚成王的款待，很有可能在那裏得見縣在楚國的實施，後偷師引進回晉國。
其後，秦亦吸納了這制度，在秦王統一天下後，全國遠至廣東都劃分為郡縣，此種行政單位的劃分，竟幾乎完整無缺的維持到今天。 我們現在看到全國有省、區、縣等架構，與古代的省、府、縣（不同年代名稱不同）基本一致，歷史中雖曾出現過唐代的藩鎮割據、宋代的強幹弱枝、中央集權、地方管理不善、民國的軍閥混戰等等，但一級領導下一級的郡縣官僚制度仍能流傳下來。
中國以郡縣為重要組成部分的大國管治制度， 比起西方封建社會中的貴族分封領地，先進很多，也有效很多。一些歷史學家曾考據過，中國的管治制度經過中東的巴格達，大約在公元1140
年傳到歐洲，當時最富有的國家是西西里，其國王羅傑二世（Roger
II）對中國的制度讚不絕口，並引入了不少中國的管治術，他的做法又影響了其後當上了神聖羅馬帝國皇帝的孫兒弗德烈二世（Frederick
Ⅱ）與法國國王菲利普六世（Philip
Ⅵ）。
郡縣制的對立面是諸侯或貴族各據領地的封建制。 前者有利大國維持大一統的管治，所有官員最終要向中央政府的頭子—皇帝—負責，其權力也來自中央的委任。 封建制或美國立國初年十三州各自為政的局面則不可能長期維持有效堅牢的統一性。 大一統還是分裂較好？這是沒有唯一答案的問題，但我們要注意到，若美國沒有1789年的憲法，成功地賦予聯邦政府較大的權力，它很可能不會變成今天的超級強國。歐洲歷來四分五裂，近年搞歐盟及使用統一貨幣，也是向大一統的方向走。
至於中國，一樣有多次分裂的歷史，但多是在亂世才顯著，大一統仍是歷史的常態，中央政府會讓地方政府處理本地事務，但一涉及中央的主權，除非是積弱無能的政府，否則絕不會甘於放棄。下級地方政府服從上級地方政府，地方服從中央，兩千年來大多數時候被視作理所當然，今天的中國政府也不會例外，挑戰中央的最終話事權無可避免地會被視為「作亂」，不會有含糊，搞不好會出現發兵討伐。我們喜不喜歡這些現實是一回事，但對歷史不應有自欺欺人的幻想。
地方權力 來自中央
縱觀《基本法》第13
條、第14 條、第18 條及第158條，再加上《白皮書》說得很白的解讀，在中央與香港特區政府的權力配置上，中央政府所屬意的平衡點應是這樣：一、在外交與國防問題上，權力完全在中央手上；二、在香港本地的自治事項上，人大常委授權了給香港的司法體制，自行解釋《基本法》的相關條款； 三、在涉及中央管理的事務和中港關係的條款，人大常委而不是香港法院，才是最權威的解釋者。第一項明顯與中央主權有關，第三項可能也與主權有關，中央都絕無意圖放手不管。某些人以為中央會因經濟或國際問題的顧慮而在此等權力問題上讓步，只是一廂情願的想法或甚至是政治動員的招數，但《白皮書》發布後，再有此看法便是笨蛋了。
這些現實，其實《基本法》也寫得頗為清楚，中央為什麼還要發表一份語言更為直率的《白皮書》重申立場？我相信是中央認為， 部分港人已踩著了她幾個禁忌：第一是一些不懂分寸的激進分子在鼓吹「港獨」或「漸進港獨」。港人都知道他們不成氣候，但中央會另有解讀（見下文）。
第二是有些人與外國勢力眉來眼去。這類活動若不太張揚的話，或許中央不用理會，但從維基解密及斯諾登提供的資料看來，美國顯然對香港事務極感興趣，甚至不能排除有插手干預。這是中央所不能容忍的，在東亞地區外交環境複雜的今天，尤其如是。
第三是「佔中」運動。我素來認為這是一愚蠢之極的犯法行為，我過從較密、港人熟悉的經濟學家，無不反對「佔中」，但對中央而言，我估計她不見得太過重視「佔中」對香港所構成的經濟損失（很多人認為我用多種方法估算的每天16億元的損失是低估，但從中央的角度看，這並不是很大的數目），她關注的主因，是認為這是一種要挾手段，是在挑戰她的權力，所以更沒可能不企硬。
以上三個禁忌或多或少都跟中央與地方的權力配置有關。 也許某些港人以為他們原來的意圖並非如此，所以中央政府是極權專制等等。此種思維成事不足，敗事有餘，這不由我不想起一套舊電影《驚天十三日》所顯示的歷史教訓。
中間路線 符合港人
這部電影是述說六十年代初甘迺迪當美國總統時差點與蘇聯發生核戰， 使整個世界人民都命懸一線（經過藝術加工）的真實故事。美國當時有飛彈部署在土耳其對準蘇聯，蘇聯則正在用船運載核彈頭到古巴，打算對準美國。美方認為這不能容忍，但如何應變？美國軍方將領態度強硬，很想報在古巴豬灣一役失利的一箭之仇，十分好戰，他們大力鼓動甘迺迪開戰；蘇聯方面一樣有強硬派，不能容忍美國在土耳其的部署。
當時雙方當然也有務實派，深恐稍有差池，核戰便是必發之箭。但雙方的務實派如何能使對方知道自己的底線及不想開戰的用心？要知道己方內部有些人是在拚命陽奉陰違，極力挑動對方的情緒。當時每一句說話、每一個動作均可被視作一個向對手刻意發放的訊號， 這些說話及動作絕不能有錯，否則對手的強硬派必會利用之而把事情推向極端。例如，美方不得不派偵察機到古巴探聽虛實，但飛機師收到的最重要命令卻是飛機千萬不能被擊落， 因為務實派知道，一旦如此，總統也阻止不了軍方的壓力，大戰必會爆發。讀者若看這電影，再思考香港問題，很易會「一額汗」。
一些港人若要埋怨中央在發放錯誤訊息，我們無責任替中央辯護。但我們自己行事也必須每日三省吾身，港人自己發放的訊息又會被怎樣的解讀？高舉「龍獅旗」、叫喊「反蝗」口號、在敏感時刻「告洋狀」、在街頭高叫「打倒共產黨」口號、「6.22」的假「公投」等等，若事事孤立來看，的確沒有什麼大不了，但若加在一起，我們恐怕也不易說服中央，香港沒有人在挑戰她認為是神聖的主權。
香港的危機一觸即發，《基本法》第18
條說在緊急狀態下，中央可發布命令使全國性法律在港實施，這可能等於是暫時性的「接管」了。過去這會被認為是天方夜譚，但今天我們又憑什麼排除此可能性？
一旦發生，中央損失甚少，香港在短線卻是大傷元氣（我甚至聽過一些人十分歡迎此局面）。
香港現在需要的是雙方都降溫， 從多種民意調查中，我們也知道大部分港人都希望如此。 在普選及其他社會議題上堅持走中間路線才是最符合港人真正的長遠利益。正因如此，我雖然對政治不感興趣，但也大力支持走中間路線的「十三學者普選」方案。 此方案的理念在王于漸與宋恩榮在本報日前發表的大文中有詳盡討論。
