去年十二月我參加了涂謹申的婚禮。在這類場合，與會者一般都只是善頌善禱，不會談太嚴肅的事。但在場所見眾多的議員，談興似乎仍頗集中在「五區總辭」是否可行上。我不用隱瞞自己的觀點，對與我交流的議員都表明不認同這做法。我記得何秀蘭轉而問我是否贊同「公投」這一概念，我說不知，此問題太難，我要仔細想想才能回答。
這問題的確茲事體大，影響深遠，未做好功課前不宜亂說。形形色色的公投，是所謂「直接民主」的重要組成部分。它意味着人民有權對一些重要議題、政策、法例或甚至憲制，通過直接參與，靠自己的一票替社會扭轉乾坤。與直接民主「對立」的是共和政體，後者的核心是代議制，人數不多的議會精英，代表着不同人民的意向立法議政。
香港既已有《基本法》的規範，政制較接近共和政體，但是否也應包納直接民主的手段，以作政制的補充？還是應堅持只用代議制度去處理立法問題？直接民主的支持者似乎對目前代議制信心不大。既然如此，他們不如推動所謂「新民主運動」，通過群眾抗議活動或公投，改變政制發展的路向。
參考兩個標準
這種取向是否適合香港？我認為有兩個標準值得參考。
第一、它對香港的長遠經濟發展是否有利；第二、它對推動中國的民主發展是否有用。
我一直深信，內地經濟持續增長後，人民對民主的訴求必會增強。香港在這方面先行一步，有可能（但卻非必然）起到示範作用。不是所有民主模式都適合大陸，中國社會必會考量某種政制對經濟有什麼影響，同時亦會注意它是否能帶來穩定局面。對於文革年代紅衛兵直接衝擊管治體制（有些新左派理論家仍視此為直接民主），從而帶來十年動亂，內地社會一直抱有很大戒心。倘若中國社會認為，香港的政制模式太過不適合大陸，便不會學習香港。二○四七年後未必再有一國兩制，屆時香港有可能會吃虧。
美國和歐洲是民主體制較發達的地方，美國聯邦政府只有間接民主，較接近共和體制，歐洲則各國之間頗有差異，但不少國家都設公投制度，直接民主成分高一點。香港應重點參考歐洲、還是美國的經驗？
美國是當今第一強國，其成績與其政制有密不可分的關係，它的經驗較值得我們注意。歐洲不少國家經濟活力遠遜美國，不少錯誤的勞工法例使到勞動市場十分僵化，失業率多年來都一直高企不下。
經濟諾貝爾獎得主霍高爾（Robert Fogel）今年年初撰文預測，三十年後，歐洲的經濟總量只會等於中國到時的八分之一（見本報二月八日拙文〈未來三十年的中港博弈〉）。如此差勁的經濟表現，將不易說服我們歐洲的政制有很大的優越性。
如果要多從美國政制汲取經驗，必須熟悉美國政治的三大經典﹕一七七六年的《獨立宣言》，一七八七年的《憲法》，及一七八七至一七八八年在紐約報章刊登的《聯邦主義者論文》（Federalist Papers）。
我在芝大讀書時，一年級核心課程中社會科學第三個學期的必修課中便把上列三大經典列為必讀文獻。我記得當時有一套多冊芝大自編的課本，叫《人民自會裁決》（The People Shall Judge），納入了大量美國開國時的原始文獻，單是看書名，便教人激動不已。
美國不行直接民主
在眾多文獻中，最值得細讀的是《聯邦主義者論文》，該書共有八十五篇文章，是美國憲法的其中三位起草人濟伊（John Jay）、漢美頓（Alexander Hamilton）及麥迪遜（James Madison）用筆名Publius，以公開信形式所寫，目的是解釋及捍衛憲法的內容，以便它得到通過。書中論據思想細密，詳細反映立法者的原意，到今天，這些論文仍被美國法庭視為對美國憲法最權威的闡述。
上文提過，美國聯邦政府不實行直接民主，法理依據來自《憲法》第一章第一節︰美國國會擁有全部的立法權。既然只有國會才能立法，這便意味着不能設立人民可直接立法的公投。在聯邦的層次上，美國從來不搞公投（美國的州不一定受此限制，有二十四個州及華盛頓市各自的憲法可以容許公投）。
若要容許美國進行全國性的公投，便必須修改其憲法。有幾個途徑可修改憲法，但每一個都絕不容易，例如，參議院及眾議院都要各自有三分二成員投票贊成，又或全國四分三的州議會通過也可以。
直接民主的公投不符美國的憲法。驟眼看來，這似乎不可思議，美國人不是崇尚「人民自會裁決」嗎？要了解其憲法起草人的理據，最直接的便是在《聯邦主義者論文》中找答案。香港不是美國，不用照搬美國的制度，但別人制度背後的理據，對我們反而有更大的參考價值。
美國的開國之父及憲法的眾多撰寫人顯然強烈傾向代議的共和憲制，對直接民主高度設防。《憲法》的第四章第四節便寫明，合眾國對每一個州保證，它們可擁有共和體制的政府。他們為什麼有此傾向？
第一，是要保護少數，防止多數欺凌。公投中得到簡單多數票的便可把自己意志強加於敗方，但這過半數人是否公正，還是犧牲他人利益成全自己利益，美國的開國之父認為民主制度對此無法辨別。
《聯邦主義者論文》中還特別指出，有時所謂的過半票可能只是曇花一現（ephemeral majority），以此為長久立法依據，十分不妥。
第二，法制需要穩定性與持續性，公投結果太易受社會環境的變化所影響。做得不好，法例與法例間可能互相矛盾，執法與司法都可能受到衝擊。
第三，立法需要專業知識，立法者對法例帶來的影響要有充分的認識，公投中的選民不一定有這些能力。漢美頓便認為，直接民主若是實際可行，便十分完美，但他卻確信實情絕非如此。
重視憲法持續性
第四，公投活動容易使到支持及反對兩方直接對立起來，嚴重時可能出現族群撕裂，拖累社會發展的後腿。台灣社會常見有直接民主的活動，但其族群撕裂，敵我雙方水火不容的局面便值得我們注意。
倘若投票只在議會中進行，敵對雙方就算出現矛盾，衝突也較容易被局限在議會中的少數人之間，從而減低內耗。族群撕裂的問題，在多種族、多文化背景或多宗教的國家尤易出現，公投可能會激發社會中潛藏的矛盾，一發不可收拾，破壞經濟、破壞社會。
美國的「開國之父」十分重視憲法的持續性，所以他們在制度上也設置了重重障礙，使修改憲法變得十分困難。上文提到的要參院眾院各自的三分二超級多數票（super majority）支持便是一例。公投卻會把這些制度設置顛覆掉。
為了增加少數派的自衛能力，減低他們受多數派欺凌的可能性，美國政制尚有一招，即容許拉布戰術。在參院辯論中人數較弱的一方，可以行使拉布戰術，有人曾把整本聖經或電話簿逐字讀出，以拖延或阻止議案通過。強勢一方制衡之道是投票決定終止辯論，但目前這需要六成的票支持才可辦到（以前要三分二的票）。換言之，若少數派人數不低於四成，他們理論上可使議案通過不了。
香港政局弔詭
香港目前的政改出現弔詭情況。多項民意調查似都顯示，政府的方案得到大多數市民的支持（數月前建高鐵一事也有類似情況，大部分市民支持）。政府如果把方案拿出來公投（實際不可能發生，香港《基本法》與美國憲法一樣，不設公投），應可獲勝。不採用直接民主，繼續堅持代議制，政府則很難拿得到立法會超級多數的三分之二票數，政制原地踏步。
不少反對政府議案的泛民人士認同直接民主的公投制度，但現在卻恰好是間接民主中保護少數派的制度在保護着他們。倘若政府有選擇權，它應否用公投去通過今次的政改方案？權宜的策略不應超越長遠的考慮。如果共和體制比直接民主對香港更有益處，我們便只能對此堅持。
HKEJ 2010-6-14
